：边疆民族地区把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局是国家的既定政策要求。如何精准把握边疆民族地区与国家新发展格局的关系，以及边疆民族地区如何融入国家新发展格局，是当前急需研究的课题。鉴于此，文章试图从历史逻辑、理论逻辑以及实践逻辑三个维度来推演边疆民族地区融入国家新发展格局的生成逻辑。文章从新发展理念的维度来探讨边疆民族地区融入国家新发展格局面临的挑战，并提出融入的路径取向：一是创新边疆民族地区治理机制，推动供给侧结构性改革和科学技术创新；二是建立边疆民族地区新发展格局中有效运转的组织架构与协同机制；三是推动城乡融合机制废旧立新，突出边疆民族地区发展的整体性与开放性；四是协调好边疆民众道义经济伦理、生态保护与边疆经济绿色开发之间的关系；五是以边疆民族地区高质量基本公共服务供给推动边疆民众共享发展成果。

  项目基金：本文为2021年度国家社会科学基金重点项目“中国推进中华民族共同体建设的理论与实践研究”(编号：21&ZD044)，中央民族大学2021年度博士生自主科研项目“构建中国边疆地区新发展格局：生成逻辑、面临挑战与路径选择”(编号：BZKY2021009)的阶段性成果。

  作者简介：青觉，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授、博士生导师；王敏(通讯作者)，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院博士生，西华师范大学公共政策研究院副研究员（北京 100081）。

  2020年4月10日，习在中央财经委员会第七次会议上首次指出：“扩大内需和扩大开放并不矛盾。国内循环越顺畅，越能形成对全球资源要素的引力场，越有利于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，越有利于形成参与国际竞争和合作新优势。”[1]随后，国家将构建新发展格局写入“十四五”规划，并强调“‘十四五’时期推动高水平质量的发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”[2]。构建新发展格局无疑是国家根据我们国家经济社会发展中的突出矛盾和现实问题而提出的立足新发展阶段、贯彻新发展理念要求的主动抉择与战略定位。边疆民族地区在国家治理、国家新发展格局中居于怎样的独特位置呢?正如欧文·拉铁摩尔(Owen Lattimore)在其论著《中国的亚洲内陆边疆》中提出的，“中国的国家利益需要一个固定的边疆”[3]325，边疆的稳定性取决于国家文化、经济、社会及军事条件的复杂平衡[3]327。在2021年中央民族工作会议上，习强调：“民族地区要立足资源禀赋、发展条件、比较优势等实际，找准把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局、实现高质量发展、促进共同富裕的切入点和发力点。”[4]至此，边疆民族地区融入国家新发展格局的政策得以明确，这为理论研究和实践推进提供了根本遵循。

  从学科研究的角度讲，边疆民族地区如何融入国家新发展格局属于中国边疆学“三领域”①[5]中的中国边疆治理研究领域理应回应的现实问题。依据中国知网文献检索(截至2022年3月10日)所做分析，目前对国家构建新发展格局的研讨主要集中于经济学学科。令人遗憾的是，与“民族地区(或边疆民族地区)+新发展格局”相关的高质量学术论文主要聚焦于对民族地区产品市场、固定资产投资、旅游产业、金融等方面的发展现状、存在的优势与劣势、推进路径的研究[6][7][8][9][10]，而更进一步用政治学的相关理论对边疆民族地区如何融入国家新发展格局的探讨却暂付阙如。实际上，边疆民族地区融入国家新发展格局，不可避免地会涉及新发展阶段、新发展理念视域下经济社会中不同利益主体基于利益要求或利益关系而形成的权利义务关系的调整与法律边界的重塑，这种具有公共性的社会关系需要借助公共权力的力量来确认、维护、保障和发展。那么，经济学研究无意中的“一边倒”，是否也反映了某种遮蔽?笔者认为不应仅仅局限于经济学领域，而应从新发展阶段多民族国家建设与边疆治理现代化的角度对边疆民族地区融入国家新发展格局进行整体、多维度的审视。因此，在把握边疆民族地区特殊性的基础上，如何准确把握边疆民族地区与国家新发展格局的关系，以及边疆民族地区如何融入国家新发展格局等问题，成为本文聚焦的课题。

  党的十八大以来，我们党更加重视对边疆民族地区的治理。比如，党的十九大明确要求“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。再比如，党的十九届五中全会进一步提出“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”。由此可知，边疆治理的重点内容由安全稳定转向富裕与稳固并重，边疆治理的向度从侧重强调边疆发展转向更具综合性的边疆治理。显然，“边疆治理”的内涵更加丰富。面向现实，边疆地区与边疆民族地区具有高度的互嵌性②。进入新发展阶段，国家明确提出“构建新发展格局”和“全面建设社会主义现代化国家”，这促使我们重新审视边疆民族地区在整个国家新发展格局中的战略定位。正是因为这样特殊的边疆“底色”与时代意蕴，边疆民族地区在融入国家新发展格局时自然有自己的生成逻辑。

  同志说过：“一切事物总是有‘边’的。事物的发展是一个阶段接着一个阶段不断地进行的，每一个阶段也是有‘边’的。不承认‘边’，就是否认质变或部分质变。”[11]也就是说，事物的发展遵循着质与量互变的规律。从历史演进的内在逻辑看，我国边疆民族地区经济社会持续健康发展格局经历了数次调整，内外循环发展格局呈现出鲜明的阶段性特征。

  中华人民共和国成立之初，百业待兴，边疆民族地区面临安全防控、社会整合、边境的维护与管理[12]、旧社会不合理制度的影响等问题。为此，国家主要采取了如下措施：首先，在边疆民族地区推进民主改革，变革旧的生产关系。“各民族都必须进行社会改革，走社会主义的路，这是确定不移的。”[13]正是鉴于此，国家先后在边疆民族地区主要采取了恢复生产、安定社会秩序等一系列政策来改变或调节既有的生产关系，推动边疆农牧民走上社会主义道路，使得边疆民族社会系统内外之间保持相对平衡的状态，如：农牧业方面采取休养生息的政策；财政方面实行“半自治”政策；生产力布局方面采取倾斜政策，具体如“北大荒”建设，以及兼具戍边和屯垦两重性的新疆生产建设兵团的成立。其次，发展边疆民族地区的工业，夯实其工业基础。在条件相对较好的地方建立工业基地，从1964年下半年开始实施“三线建设”，边疆民族地区的国防科技工业得到迅猛发展。“据统计，‘三线’建设时期，国家在‘三线亿元，形成固定资产原值1400亿元，建成全民企业2.9万个，形成了45个以重大产品为主的专业生产科研基地和30个各具特色的新兴工业城市。”[14]217-218此外，还建成了成昆铁路等促进边疆经济快速发展的铁路干线等。最后，在边疆民族地区实行积极的外贸政策。中华人民共和国成立初期，举办民族特需商品洽谈会，实施财政补贴、民族用品生产等保护政策；在20世纪60年代采取民族贸易“三项照顾”政策③[15]等。总之，回溯这一阶段的边疆发展格局，不难发现，稳定边疆新生的社会主义政权成为边疆治理的首要目标，与实现这一目标同时进行的是逐步恢复边疆经济。整体而言，主要以内循环为主，外循环尚处于起步阶段。

  “改革开放和社会主义现代化建设新时期，党面临的主要任务是，继续探索中国建设社会主义的正确道路，解放和发展社会生产力，使人民摆脱贫困、尽快富裕起来，为实现中华民族伟大复兴提供充满新的活力的体制保证和快速发展的物质条件。”[16]相对于内地农村、城市经济社会的蓬勃发展，国家在边疆民族地区采取了差异化政策：一是实施对口支援、财税优惠政策。国家先后实施对口支援政策、分级包干措施，如：在边疆民族地区矿产资源开发的过程中实施补偿分成优惠政策，针对边境的建设事业实施补助举措等。二是实施“西部大开发”战略和“兴边富民”行动。将边疆民族地区欠发达的县区市纳入政策保障体系中，其中“兴边富民”行动涉及30余个中央部门，仅在《兴边富民行动“十一五”规划》中，其实施范围就涉及我国135个陆地边境县(旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团58个边境团场。三是实施扶贫减贫政策。国家先后启动了开发式扶贫、“八七”扶贫攻坚、“整村推进”工程等，减少贫困对农牧民生产生活、生存发展的掣肘。四是促进和加快边疆民族地区对外开放。国家出台政策促进边贸发展，对5个自治区和多民族省份(比如云南、青海)给予较高的外汇留成照顾，其中西藏自治区外汇留成高达100％；实行沿边开放政策，广西北海、防城港，云南河口、瑞丽，内蒙古二连浩特等沿边城市享受类似于东部沿海开放的港口城市的政策。事实证明，这些政策的高位推动，使边疆民族地区的经济实力、基础设施、民生保障、沿边开放步伐等得到显著加强或加快。据统计，“1990年与1980年相比，5个自治区的国民生产总值和国民收入都增长了1.3倍”[17]4。再比如，自2000年实施“西部大开发”战略到2004年，新疆社会固定资产投资达4876亿元，比前45年投资的总额还多[18]149；据统计，截至2008年，西藏自治区全区总产值连续16年保持两位数增长，农牧民人均纯收入连续6年保持两位数增长[18]323。这一阶段在注重夯实内循环物质基础的同时，也注重推动外循环的快速发展，但受“发展主义”理念的支配，边疆民族地区经济社会在快速发展的同时，也与内地的发展差距逐步拉大，内部亦存在显著分化。

  党的十八大以来，随着脱贫攻坚、“兴边富民”行动等宏大政策的叠加共振，以及边疆民族地区各级政府与各族民众自力更生、务实进取举措的推进，边疆民族地区发展的物质基础进一步稳固。当然，边疆民族地区作为国家地理政治空间单元的重要组成部分，其发展也受到国家整体环境的影响。边疆人口老龄化、空心化趋势的加快使得劳动密集型产业(如传统畜牧业)发展的驱动力逐渐衰减；边疆贸易格局的可持续性受到巨大挑战，依靠外贸出口的传统企业受到巨大冲击。另一方面，国家实施精准扶贫政策，强调“全面建成小康社会，一个民族都不能少”，集中解决“两不愁，三保障”突出难题，边疆民族地区发展的物质基础得到夯实和巩固。在此期间，为了提振不断回缩的经济，国家先后采用“四万亿计划”、构建扩大内需长效机制的政策，但财政政策的过分刺激使得内循环出现产能过剩、债台高筑等问题[19]。鉴于此，党中央又提出“供给侧结构性改革”，经过持续推动，经济结构逐步趋于优化，外贸依存度也从21世纪初的近60％逐渐下降到2019年的31.9％。2020年，中央明确提出“双循环新发展格局”并将其写入“十四五”发展规划。这些均表明，双循环新发展格局是对过去经济发展战略的系统反思与继承创新。此后，我国的发展格局逐渐转向内循环，但是要改变“负债—投资”模式，仍然需要持续调整、优化经济结构。回溯边疆民族地区的主要发展政策及其成效，发现这一阶段边疆民族地区的政策调整基本与国家同步，但边疆民族地区经济社会发展的内部结构性张力更为突出(后文有论述)，亟待在新发展阶段、新发展理念、新发展格局方面着力。

  恩格斯(Engels)谈论现代社会主义时说：“同任何新的学说一样，它必须首先从已有的思想材料出发，虽然它的根子深深扎在物质的经济的事实中。”[20]775同理，双循环新发展格局作为一种政策创新亦根植于深厚的理论资源之中。马克思主义哲学和我国古代边疆经略思想为边疆民族地区融入国家新发展格局提供了理论基础和思想借鉴。

  马克思主义哲学以元理论的形式阐释世界和指导实践，为边疆民族地区融入国家新发展格局提供了哲学指导。这具体体现为：一是边疆民族地区是国家构建新发展格局的有机组成部分。边疆民族地区新发展格局本质上属于国家构建新发展格局的范畴，其整体与最终的目标必须服务于国家构建新发展格局的战略需求、远景规划与最终目标。国家构建新发展格局的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑为边疆民族地区融入国家新发展格局提供了宏观背景与理论指导，“新发展阶段”“新发展理念”则为边疆民族地区的发展提供了历史方位和指导原则。同时，边疆民族地区新发展格局亦是国家政治空间中的一个局部范畴，边疆民族地区新发展格局的形成能为国家构建新发展格局提供重要支撑。二是边疆民族地区新发展格局与国家新发展格局是特殊性与普遍性的关系。一方面，边疆民族地区融入国家新发展格局将面临与国家其他区域融入国家新发展格局相类似的治理问题；另一方面，边疆民族地区融入国家新发展格局需要根植于边疆所辖区域独特的自然环境与社会环境中。这意味着边疆民族地区融入国家新发展格局仅仅依靠一般性的治理举措难以应对治理客体的复杂性和特殊性，必须探讨与边疆民族地区现有治理环境相适应而又能满足边疆民众对美好生活需要的治理举措。三是边疆民族地区融入国家新发展格局是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，其最终目的在于推动边疆民众实现“人的自由而全面的发展”。从核心和价值理念讲，“现代化的本质是人的现代化”[21]594，实现“人的自由而全面的发展”是现代化的目标。全面现代化建立在“小康现代化”的基础上并超越了“小康现代化”的目标(详见表1)。从基本特征或倾向看，这种现代化体现着人本性、创新性、协调性、绿色性、开放性、共享性等特征。边疆民族地区融入国家新发展格局是我国全面建设社会主义现代化国家的战略举措，具体就是要贯彻和落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动边疆民族地区新发展格局的形成，进而更好地推动边疆民族地区实现“人的自由而全面的发展”。

  中国是一个历史悠久、文化璀璨的文明古国已是不争的共识，但遗憾的是古代思想家的边疆经略思想往往夹杂于他们的哲学、政治、史论乃至于文学著作中而未被充分地总结和发扬。通过广泛搜集和整理发现，中国古代边疆经略思想史“共性化主要思想因子”中蕴含着朴素且十分丰富的双循环发展思想。通过纵向梳理与横向对比来看，这些双循环发展思想可整体概括为如下两个方面。

  一是关于生产、流通、分配和消费的思想。在生产方面，重视农业生产与边疆民族地区的因地制宜，这种思想可以追溯到《大戴礼记·武王践阼》中的“慎之劳，劳则富”。针对边疆民族地区，西汉晁错主张“守边备塞，劝农力本”，元代姚枢主张“布屯田，以实边戍”等。总体观之，古代主要通过优待扶植、移民实边、戍卒屯田、发展水利灌溉等多种方式推动边疆地区生产力的发展，而且将从秦朝开始的边疆屯田视为“守在四夷”的“善守之举”。在流通方面，促进物品流通与市场稳定。比如，《史记·货殖列传》记载：“汉兴，海内为一，开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲，而徙豪杰诸侯强族于京师。”[23]1230唐代魏徵谏唐太宗曰：“若听其商贾往来，与边民交市，则可矣，傥以宾客遇之，非中国之利也。”[24]2139宋代沈括说：“钱之所以耗者八，而其不可救者两事而已，其可救者五，无足患者一。”[25]3551在分配方面，突出相对公平与区域平衡。比如，儒家孔子主张“不患寡而患不均”，西晋傅玄强调税收秉承“至平”“趣公”“有常”的原则，清代王夫之主张“减赋节役”等。从整体上看，坚持“等贵贱、均贫富”仍然是历朝历代的主流思想。同时，注重“物”在内地与边疆的空间分配中的相对平衡。如西汉桑弘羊说：“散中国肥饶之余，以调边境，边境强，则中国安，国安则晏然无事。何求而不默也?”[26]20在消费方面，主张勤俭节约与量力而行。比如，《尚书·太甲上》记录商王诏令“慎乃俭德，惟怀永图”[27]1051，宋代王安石指出了宋代之前节俭和消费并存的消费特征[28]169。

  二是“外循环”与对外交往思想。古代边疆民族地区的发展并非封闭性的，在稳固边疆的同时，也注重边疆民族地区与外部的贸易联系。西汉桑弘羊说：“是则外国之物内流，而利不外泄也。异物内流，则国用饶；利不外泄，用给矣。”[26]3显然，他对外循环的理解还比较有限。唐代韩愈提出：“或时候风潮朝贡，蛮胡贾人，舶交海中。若岭南帅得其人，则一边尽治，不相寇盗贼杀。”[29]245区域生产结构的差异性凸显出商贸交换的必要性，比如唐代李泌对唐德宗说：“臣愿陛下北和回纥，南通云南，西结大食、天竺，如此，则吐蕃自困，马亦易致矣!”[30]122宋高宗说：“市舶之利最厚，若措置合宜，所得动以百万计，岂不胜取之于民?”[31]131清朝从乾隆时代开始闭关到1842年，其间慕天颜在《请开海禁疏》中主张：“银两之所由生，其途二焉，一则矿砾之银也，一则番舶之银也。”[32]658

  概而言之，古代边疆游牧业农业区与中原农耕农业区都受到生产力发展水平、生产资料所有制及其关系的制约，但生产存在着结构性互补差异，这是区域物品得以相互调剂的基本前提。历史上，各朝代边疆治理政策发生了诸多变化，但不可否认，对边疆民族地区“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的治理理念仍然值得借鉴，戍边屯田、移民实边等治理举措值得吸纳等等。

  现实矛盾倒逼理论创新。边疆民族地区构建新发展格局不仅具有深厚的历史逻辑与文化蕴涵，而且具有迫切的现实必要性。

  第一，从区域比较看，边疆民族地区的经济发展仍然存在较大的差距。进入新时代以来，边疆民族地区的经济社会发展进步显著，但是与全国、东部地区相比，仍然相对滞后且发展差距有增大的风险。例如，“2018年边境县市三次产业结构为21∶36∶43……2018年全国三次产业结构为7.2∶40.6∶52.2”[33]23。依据国际标准，目前全国处于工业化中后期阶段，而边境地区却仍然处于工业化初期阶段(第一产业比重超过20％)。2018年边境地区人均生产总值、人均财政收入、农(牧)民人均收入依次占全国人均水平的60.46％、20％、82.61％[33]23-24。此外，经验与事实均表明，如果这种发展差距长期得不到有效的缩小或消除，那么农牧民的不平衡感、被剥夺感与件、族际冲突、宗教矛盾等交织在一起，极有可能产生更大的社会涟漪，从而影响边疆民族地区的安全稳固。第二，从社会发展角度看，边疆民族地区交通基础设施、公共卫生服务、社会保障、教育(普通小学、初高中以及其他教育)等均与全国其他地区存在较大的差距。比如，关于居民医疗床位，2016年全国每万人可供使用的病床数约为53张[34]117，而截至2018年，边境县市每万人只拥有21.4张福利机构床位[33]12。新发展理念要求统筹区域协调发展，缩小区域发展差距，实现发展成果共享。第三，从地缘政治角度看，边疆民族地区已由国家治理的边缘转为前沿。进入新时代以来，“一带一路”倡议的实施、构建人类命运共同体理念的提出以及沿边开放口岸人员往来的增多，使得边疆民族地区由以前地理上的边缘、国家治理的末梢俨然变成了对外开放的桥头堡，被纳入全球化的市场体系之中。因此，需要重新审视边疆民族地区发展、安全与稳定之间的关系，以及边疆民族地区治理在整个国家治理中的目标定位。

  2.推动边疆民族地区高水平质量的发展是积极贯彻以人民为中心的发展理念，不断满足边疆民众对美好生活的需要的本质要求

  “民族问题只是改造现存制度总问题的一部分，它完全是由社会环境的条件、国家政权的性质并且总的说来是由社会持续健康发展的全部进程决定的。”[35]126也就是说，边疆民族问题作为社会矛盾的一种也存在着动态性和发展性，并非一成不变。迈入新时代，边疆民族地区社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，如何促进边疆民族地区的全面发展，实现边疆民族地区与内地的共同富裕，成为当前急需解决的问题。实际上，边疆民族地区生态环境脆弱、经济社会发展相对滞后、民族与宗教问题交织、区域内城乡发展差距大、脱贫人口返贫风险高等诸多问题叠加共生，制约了边疆民族地区的高质量发展。因此，要推动边疆民族地区更好地发展，以满足人民对美好生活的向往，就是要继续坚持以人民为中心，着力解决边疆民族地区实现高质量发展所存在的突出问题，把边疆民族地区民生事业的难点、痛点、堵点作为工作的切入点，以补齐民生短板为重点，加快基础设施的建设与公共服务的供给，改善边疆民族地区的生产生活条件。

  改革开放以来，特别是进入新时代以来，我国的边疆民族地区建设进入了加快速度进行发展的新阶段。但应当看到，目前仍然存在一些阻滞因素或短板，影响着新发展阶段边疆民族地区治理的成效。周平认为陆地边疆民族地区治理的问题主要为政权建设、边疆开发、边疆安定等[36]222-226；邢广程在《中国边疆发展报告(2020-2021)》中指出，边疆民族地区与内地、东部地区存在较大发展差距，人口向内地流入的趋势在增强，部分地区“造血”能力不足等[37]2；青觉、吴鹏则从边疆民族地区治理现代化的角度认为，以“物质供给”为导向的边疆治理实践、“本体性”价值的复归和“以人民为中心”的时代要义[38]，推动了边疆民族事务治理的逻辑转换和举措创新。虽然学者们的研究主题、视角、方法各异，但这些多维研究凸显了当前边疆民族地区治理所需要抓住的“重点”、突破的“难点”、疏浚的“堵点”、衔接的“断点”。总体来讲，基于新发展理念、边疆民族地区新的历史方位，结合官方数据、田野调查以及既有研究成果，我们仍然需要以整体的政治结构来审视边疆民族地区在融入国家新发展格局过程中存在的挑战。

  治理模式内含着治理理念、治理结构、治理方式、治理实践等，其中治理结构是核心，反映着事物的内在特质，而“结构分析是关于特定选择得以发生的限制条件的研究”[39]12。过去以政府为主导的治理模式在国家、地区各项政策的叠加共振下，跳出了边疆民族地区发展的“低水平均衡陷阱”，但是随着高速增长向高质量发展的过渡，原有的治理理念、治理结构、治理方式已成为制约边疆民族地区高质量发展的结构性障碍。具体分析如下：

  一是一元化治理理念与多元化利益诉求之间存在着张力。“角色，不管是新的还是旧的，由于社会变迁而被赋予了新的意义”[39]43，角色成为现代化分析的起点。改革开放后，边疆社会在市场经济的推动下，传统的社会治理结构正在向现代转向，突出体现为社会主体利益的多元化、公民权利意识的觉醒、非政府组织的蓬勃发展以及边疆公共事务治理环境与形势的复杂性的增强，这使得政府主导的这种单一主体性、总体支配性治理结构愈发不能适应现实的治理需要。尤其是新时代以来，以项目制为主要形式的治理模式在边疆民族地区格外突出，地方政府在其中扮演着“发包方”与“承包方”等多重角色。这种总体性支配主要体现为专项项目资金设立、项目审批、组织实施与落实评估等。项目审批通过后，在具体的组织实施中，项目发包给谁、谁来组织、谁来实施、谁来监督以及谁来评估等，多由边疆民族地区政府主导。这样的情况，对于要求迅速落实的项目或突发事件来说，能够凸显政府短时间内对庞大政策资源的调配与整合并保证目标的实现。但是长此以往，不免滋生诸多问题：容易形成项目运作中的自我依赖，对其他原本有承担能力的社会主体产生不信任；从项目的决策到评估大多由政府“一条龙”完成，容易滋生腐败；由于前期调研、问计于民不足，项目的供给与农牧民需求存在错位的情况时有发生等等。

  本课题组成员在内蒙古东乌珠穆沁旗了解到，该地已经实施“草原生态补偿机制”多年，初衷在于给牧民提供补贴，减少牲畜数量，恢复或保持草原生态的平衡，原则是“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”。然而在具体实施中，部分苏木并未达到政策预期目标，享受政府补偿的一部分少畜户和无畜户在获得补偿后将自己名下的草地转租给其他人使用。外来畜户的进入打破了“共同使用牧场，共同管理”的边界，影响了中等畜户和富裕畜户的减畜行动，使得草场牲畜数量不降反增，引发了不少“公地的悲剧”。此外，牧民反映补贴标准偏低，远不够抵消减畜产生的损失。这些情况均说明，以项目制为代表的治理模式要实现预期的治理目标，还需要问计于民，摸清实际情况，否则“良策”的初心难以达到“善治”的目标。当前，以脱贫攻坚战略补齐全面建成小康社会短板的任务已经完成，这意味着贫困地区纯公共产品或服务的供给已基本完成。同时，边疆民众对公共基础设施或公共服务的需求更多地呈现出多样化、个性化的特征，这需要多元主体来供应。显然，在政府的单一治理模式下这种多样化、个性化的需求难以被满足。

  二是治理方式有待创新。安全、稳定与发展依然是边疆民族地区治理的课题与目标。传统的边疆民族地区治理着重于依靠政府的政治方式、运动式治理，通过自上而下的政策、命令、法规的传达进而达到治理期望的目标。实际上，这样的治理虽然能够在一定程度上达到治理的目标，但也造成了庞大的财力、物力、人力投入的压力，也忽视了自治、德治在基层社会治理中的作用。实际上，边疆民族习惯法以及乡村社会规则在基层社会运转与治理中仍然发挥着不可小视的作用。

  三是治理绩效有待提升。受传统边疆民族地区治理理念、治理结构与治理方式的影响，边疆民族地区被卷入市场，在享受市场红利的同时，经济社会发展的结构性张力格外突出：经济的蓬勃发展与经济的高风险运行并存，产业供给侧结构性改革的任务艰巨，生态环境长期承受着经济不断扩张的压力，政府治理的成本高昂，刚性维稳的持续推进与基层社会活力不足并存，城乡之间发展的不平衡性尤为突出等。显然，这些治理理念、治理结构及治理方式不能适应新发展理念和边疆民族地区新发展阶段的需要。

  (二)边疆民族地区融入国家新发展格局中有效运转的组织架构与协同机制尚欠缺

  边疆民族地区政府是边疆民族地区治理的推动者、组织者和协调者，能够在推动协调发展中拓展边疆民族地区的发展空间，可以在加强薄弱领域的治理中增强边疆民族地区发展的后劲。从政治学的角度讲，新发展格局得以形成，需要相关部门尤其是边疆民族地区政府自主地构建一个高效的组织网络，并将所要治理的对象纳入构建的政策网络体系中，以便及时、高效地沟通与联动。实际上，这种治理格局的形成需要整合各部门的资源，加强各部门的协作，当然，更为重要的是要形成一种政策网络体系，通过协同共治达到边疆民族地区的管理与服务的统一。但实际上，一方面，各部门更多围绕本行业、本领域、本部门建立相对松散的联络体系，而政策网络体系的使用效率相对较低，主要用于满足突发性、应急性、临时性或运动式治理的需要；另一方面，由于缺乏强有力的整合，形成的政策网络往往“虚化”，有实际之“名”而无实际之“用”。部门整合难度大，除了实权部门如党委办公室和政府办公室、组织部、发改委等有可能去实施整合外，其他部门由于缺乏权威性资源，尤其是缺乏强有力的领导，整合几乎成为不可能完成的事情。再从一般组织行为理论的角度讲，在官僚组织结构内部，一个部门要对另外一个部门进行有效整合，除了需要政治、经济资源外，还需要更加权威的力量，这种力量通常需由上级部门或魅力型领导赋予。但实际情况往往是，每个职能部门由于处于条块分割体系之中，并因此而形成一定的“权力的文化网络”④[40]1-23，无法突破盖瑞·J.米勒(Gary J.Miller)指出的“管理困境”，即科层虽能在一定程度上纠正市场失灵，但这种纠正不可避免地造成追求自身利益的上级与下级之间激励不兼容的问题[41]1。

  边疆民族地区融入国家新发展格局对政府各职能部门的变革要求，就是要突破因条块分割、相互掣肘而陷入的“集体行动的困境”。但是由于传统官僚文化的影响，各部门组织目标的相对独立，以及部门本位主义的存在，边疆民族地区构建新发展格局所要求的公共政策网络系统可能很难形成。因此，如何构建多部门共建共治的边疆民族区域协调发展的政策网络协作机制，在一定程度上关乎着边疆民族地区构建新发展格局的成败。

  新发展理念突出强调“一盘棋”的理念，更加重视区域的协调性与统一性及“边缘”与“核心”的双向互动性。但在现实中，仍然存在不少影响开放、融合发展的制约因素。如果说“地区间不平等主要源于经济机遇的差别，而城乡之间的不平等则更多的是主观政策的结果”[42]88，那么边疆民族地区的发展差距同时受到这两方面的影响：

  第一，在将稳定视为边疆民族地区首要治理目标的传统治理理念下，边疆民族地区的出口相对有限。同时，由于边疆民族地区远离内陆市场，产品流通的成本高、机会少，农牧民通过产品变商品来获利的机会自然有限。

  第二，现实中一些管理机制仍然制约着边疆民族地区的城乡融合发展。从城乡要素合理配置的角度讲，在农村方面，农村土地承包制度中的土地经营权有待进一步保护和放活，农村宅基地、林草地的所有权、资格权、使用权“三权分置”有待进一步探索。比如，当前“草原生态补偿政策”的实施主要是依据农牧民自己的草场类型和草场面积发放补贴的，政策优势在于保证了政策落实到每一户，但实际上，往往享受政策补贴的一部分畜户并未从事实际的草场生产、管理活动，也就是说政策的受惠者和目标对象存在一定的偏离；城乡距离远，金融服务成本高，边境乡村涉农金融服务体系有待完善等。在城市方面，制约农牧民进城、市民化的制度障碍依旧存在，需要“加强政策引导，优化公共服务管理，积极创造各民族共居共学、共事共乐、共建共享的社会结构和社会条件”[43]。从城乡普惠共享公共服务的角度讲，普惠共享、全民覆盖、标准统一、制度并轨的城乡一体的基本公共服务体系、社会事业尚未完全起步。更为重要的是，建立进一步促进边疆农牧民工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入增长的体制机制还有待创新，这将直接关系边疆农牧民的生活品质和发展质量。课题组成员在内蒙古克什克腾旗调研时获悉，牧民的生活整体上较为现代化，但“支出—收入”存在一种结构性失衡，即支出呈现多元化、潮流化，而收入结构单一化，主要依靠饲养牛羊获取。此外，边境牧区乡村农牧业发展的政策支撑体系还不能满足消费者当前和未来对良好产品、服务的需求。

  对边疆农牧民的经济行为，需要用一种动态的、发展的眼光来看待。对于传统农牧业小农来讲，种养殖的主要目的在于维持整个家庭或家族的生存，体现为“道义经济”⑤[44]1-43。而随着市场经济的放活、投资机会的增多以及农牧业生产力水平的提高，农牧民的经济行为呈现出由道义经济转向经济理性的趋势。当前，内陆边疆民族地区脆弱的生态环境、较大的经济开发压力以及不断扩大的消费需求与满足农牧民的经济理性之间所形成的巨大张力，制约着新发展理念即绿色发展理念的落地生根。除西藏、广西、云南外，内陆边疆民族地区大多位于干旱、半干旱大陆性季风气候区。这种气候的典型特点是春冬季寒冷且少雨少雪，降雨主要集中于夏秋季且时间短，夏季还不时有冰雹天气。夏季短暂而急骤的暴雨亦对本就植被覆盖率低的边疆民族地区造成严重破坏，导致草场的水土流失和肥力的大幅度减退。这样的自然条件往往对边疆民族地区的农业生产造成破坏性影响，使得农牧业生产、生活资料的获取有较大的不确定性，增加了农牧民生存的风险和压力。

  边疆民族地区农牧民的生产具有生态性、经济理性、政治性以及道义经济等复合性特点，农牧业生产、边疆民众生活以及边疆民族地区良性的经济开发三者之间存在着内在的张力。市场经济的转型发展将边疆民族地区一并裹进市场经济的分工体系中，优质的人力资源、禀赋较高的自然资源、具有较好区位优势的地区等优先获得在现代市场经济体系中自主定位与选择坐标的权利。而实际上这样的资源和地区毕竟是少数，大部分边疆民族地区的多数民众在城镇化进程中无法“进城上楼”。鉴于道义经济的需要和自身并不具有资源禀赋优势，边疆民族地区需要依托自然资源(本地资源)的开发来维持基本的生存需求。此外，仍有一部分边疆民众在市场经济的浸染中经济人理性较为突出，开始承包边疆的“山水林田湖草沙”。这种趋利性心态与资本逐利性的交织叠加，极易对原本脆弱的生态环境造成极大的破坏，事实上这样的案例早已屡见不鲜。

  现阶段，边疆民族地区治理的重要目标之一是保证边疆民族地区的人民共享发展成果，过上幸福美好的生活[45]。迈入新时代以来，持续向好的经济发展成果和高质量脱贫攻坚的成效为边疆民族地区的民众提供了扎实的物质基础。但不可否认，从区域社会发展比较的角度看，边疆民族地区的公共基础设施、公共卫生服务(部分省份妇女儿童保健方面还存在诸多亟待解决的问题)、教育(普通小学、初高中以及其他教育)、社会保障等均与全国其他地区存在较大的差距(前文已有论述，不再赘述)，这逐渐成为边疆民众追求美好生活所亟待解决的短板。从脱贫攻坚成果巩固拓展的角度讲，绝对贫困已经消除，而相对贫困依旧存在，实际上，相对贫困比绝对贫困更难解决，比如“能力贫困”。长期“政策下乡”的单线输入与互动参与机制的缺乏，使得一部分边疆民众“等靠要”的思想仍然比较严重，边疆民族地区发展的内生活力仍待激发。边疆民族地区构建新发展格局的基础和薄弱环节在其乡村，如何夯实乡村民众发展的物质基础，增加农牧民的可支配收入，成为需要首先解决的问题。从城乡融合的角度讲，农牧民“进城上楼”的制度性壁垒在一定时期内依旧存在，影响民族地区公共服务均等化推进的因素仍然大量存在，这些都亟待制度机制的创新。

  边疆民族地区融入国家新发展格局，根本目的是实现其高质量发展。具体而言，就是要在“双循环”中破解影响生产、分配、流通、消费各个环节畅通的阻滞因素，实现区域内各部门的衔接、区域内与区域外的协调发展、内循环与外循环的双向互动。边疆民族地区融入国家新发展格局的落脚点在于实现其人民的共同富裕。为此，需要从以下五个方面精准发力。

  “体系”“结构”及“功能”是分析治理以及治理变革的重要概念。政府是现代社会治理中核心的治理主体，边疆民族地区治理的变革主要体现在政府体系、结构及功能的变革上。因此，从全局的角度讲，推动边疆民族地区高质量发展，重在推动政府结构、功能及体系的变革。

  第一，以政府发展理念的转变为契机，推动供给侧结构性改革。时代矛盾的转换推动着治理目标的转移，进入新时代更加突出强调发展的协调性、均衡性，转变传统的“发展主义”⑥[46]1-3思维模式。鉴于此，边疆民族地区政府需要以新发展理念的贯彻落实为契机，以供给侧结构性改革为中心，多措并举推动需求侧活力的激发，解决供给侧结构性产能过剩，及时调整边疆民族地区的中长期发展战略，优化和调整边疆民族地区的产业发展政策体系与结构体系；依托资源禀赋优势，发展边疆民族地区特色优势产业；引导资本向实体经济、新型产业、农旅融合、乡村振兴等领域发展，夯实边疆民族地区经济发展的物质基础。另一方面，妥善处理政府与市场之间的关系，发挥有效市场与有为政府的作用。对于政府而言，何时干预、为何干预、如何干预、干预多少，取决于当地的实际和文化传统[47]207。从各个地方的一些实际经验看，针对政府干预失灵的情况，可以引入一种竞争机制或准市场机制，因为市场的引入有助于改善政府职能，比如污水治理、碳排放交易、准公共产品的供给等。

  第二，以体制机制改革为支撑，推动科学技术方面的协同攻关。科技创新和深化改革是新发展所需的动能。“创新是一个系统工程，创新链、产业链、资金链、政策链相互交织、相互支撑……科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。”[48]119政府、企业、高校、科研院所是关键性、功能互补性创新主体。结合边疆民族地区的实际，需要以重大科技攻关和大型科技基础设施建设为主线，依托并整合各主体优势的创新单元，建立目标导向清晰、绩效管理科学、开放共建共享、协同合力攻关的新型运行机制。

  第三，以服务民生需求为导向，创新科技管理和运行机制。高质量发展需要以高质量决策为依托，建立以科技咨询支撑行政决策的科学机制，推动重大决策制度化、科学化、规范化。加强对中小微企业技术创新、管理创新的支持力度，完善知识产权保护制度和科技成果转化政策，引导企业、高校和科研院所合力攻关解决边疆民族地区有关经济社会发展和民生需求的重大疾病防控、人口老龄化、生态恢复、资源循环利用等方面的重点问题。

  边疆民族地区构建新发展格局需要以高效、规范的公共政策网络为支撑。事实上，稳健的政策网络的建设及其作用的实质性发挥，需要强有力的组织部门或权威性领导借助丰富的政治资源、经济资源来对其他相关的部门、主体进行整合，使人、财、物和权、责、利相对对等，而政治资源、经济资源一旦缺乏，就会使得联合起来的各部门呈现出“原子化”的迹象。

  边疆民族地区的发展已进入新的历史方位，顺应社会治理趋势，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的新型组织架构与协同机制迫在眉睫。首先，建立“中央统筹，省负总责，市县抓落实”的工作机制，实施“五级书记”负责制。省级层面要总负责，成立新发展格局管理中心，增强与省(自治区)委政策研究室、发展和改革委员会、财政厅等部门的沟通与协调。市州(县)级层面要协同市州(县)委政策研究室、发展和改革委员会、财政部门、国土部门、城建部门、经贸部门、乡村振兴部门等，形成统筹与信息收集部门、措施实施部门。乡镇层面要联通乡镇相关职能部门，比如党委办公室和政府办公室、社会治安综合治理委员会办公室。村级层面要依托村两委、村集体经济组织以及其他自治组织，收集、报送信息，并组织实施县(区)乡(镇)政府部门制定的推动融入新发展格局的政策。其次，发挥“党政增能+人才智能+科技赋能”整体施策的优势。通过对新发展机制模型的构建与测试，建立社会经济信息源系统、预警数据处理系统、研判专家分析系统，分别对应社会经济信息监测、社会经济风险识别、研判分析。再次，由省(自治区)、市州(县)新发展格局管理中心对评估分析结果做出决定。结果一般为三种：进入公共政策系统；进入专家分析系统；对接到具体的业务部门，由业务部门根据职责分工处理。这样，通过政策的PDCA模式，推动高质量政策的出台与落地(见图1)。

  创新边疆民族地区城乡融合发展的体制机制。首先，创新城乡要素合理配置的体制机制。在农村方面，除了稳定土地承包期限，还需要完善“三权分置”制度，在尊重农牧民集体所有权、农户承包权的前提下，放活土地经营权，建立土地流转的制度供求机制、土地租赁契约合同责任问责机制；加快农牧区信用环境建设，推动农村信用社、农商行对农牧业区开发性、政策性发展的支持力度，先行试点，“依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资”[49]；探索政府引导资本下乡与农牧民开展土地租赁经营共建共治共享模式。在城市方面，完善边境地区小城镇基本公共服务的供给质量，以增强人口承载力和吸引力，同时发挥稳疆固边的作用；保障进城落户农牧民的宅基地、林草地的使用权、土地承包权、集体收益分配权及其转让权益；提升城市教育、医疗、住房等政策的包容性，使得农民工及其子女的务工、教育、医疗等权利得到保障。其次，创新普惠共享的城乡公共服务体制机制。在教育资源方面，在推动城市教师资源向乡村倾斜的同时，建立城乡教师流动交换机制、县域内校长交流轮岗机制，稳步提升乡村教师的工资及其福利待遇。在医疗卫生、社会保险方面，稳定并夯实基层医疗队伍，优化人才结构，改善工作待遇；改善医疗设施设备，提高边疆农牧业区地方病、慢性病等疾病的防治能力；建立医疗保险、社会保险跨区域衔接及异地报销联网结算制度。在社会救助方面，完善社会救助体系，发挥社会兜底保障作用，加大对特困人员、重大疾病农牧民、农村留守儿童和妇女、残疾人、孤寡老人等群体的政策关爱力度。再次，创新基础设施一体化发展的体制机制。加快形成多主体的供给服务体系，发挥社会资本在其中的作用，以满足边疆农牧民多样化、个性化的公共服务需求。最后，创新农牧民收入持续增长的体制机制。推动农牧民多渠道就业、创业，提升其工资性收入；完善财税、金融等政策，鼓励和培训新型农牧民经营主体，鼓励开展合作经营、家庭农场经营模式，提升农牧民的经营性收入[49]，增加农牧民财产性收入；完善有关“山水林田湖草沙”的补贴政策，增加农牧民的转移性收入。

  推动边疆民族地区与内外地区的联动共生。将边疆民族地区纳入国家治理现代化的整体视域和全球视野进行再定位，在更大的场域发现发展的机遇，使之依靠内生动力和活力，积极主动融入内地、全国乃至全球的分工体系之中。同时，内地也要支持边疆民族地区的发展，双方发挥各自的资源禀赋优势，优势互补，实现“边疆—内地”双向互动与发展。

  “人因自然而生，人与自然是一种共生关系。”[34]179推动边疆民族地区形成绿色生产生活方式，就是要将节约资源和保护环境的基本国策融入边疆发展的空间格局、生产方式、产业结构、生活方式中，为边疆民众创造良好的生产生活环境。一是以供给侧结构性改革为契机，推动经济发展方式的转变。改变过去规模粗放扩张、物质资源消耗高、高能耗高排放的产业结构，同时要开展土壤污染治理，开展农业面源污染的防治和林场、牧场、草场的修复，减少对农产品和人居安全的危害。二是构建边疆生态屏障，加大生态保护力度。边疆生态的脆弱性告诫我们，要坚持“保护优先、自然恢复为主”的理念，在开展“山水林田湖草沙”一体化生态保护的同时，开展退耕还林、风沙治理、荒漠化治理、湿地保护等工程。三是促进资源节约利用与民生保障相结合。“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。”[48]187边疆生态环境的破坏，一方面与商业性的过度利用有关，另一方面也是由边疆民众的生存压力造成的。因此，在推进科学利用、循环利用生态环境资源的同时，也要加快边疆生态脆弱地区的人口转移；改善生产生活方式，移风易俗；多渠道推进就业，减少对林地、草场的依赖。此外，要完善生态文明制度体系，通过建章立制来保护边疆的生态环境。

  推动边疆民族地区高质量发展的成果惠及民生，让更多的人享受到改革、发展的成果，是新发展理念共享的既定要求。共享理念在实践中的要求就是既要把“蛋糕”做大，也要把“蛋糕”分好。针对边疆民族地区的实际情况，需要从如下几个方面着力：第一，以生产力的发展，夯实边疆民族地区发展的物质基础。从今后相当长的一段时期来看，提高边疆民族地区的生产力水平仍然是解决边疆民族地区区域内发展不平衡不充分的根本途径。第二，以乡村振兴为契机，推进农业农村现代化。“乡村发展在很大程度上制约着中国社会的发展，制约着中国现代化的进程。”[50]2边疆民族地区乡村脱贫攻坚取得了决定性胜利，虽然同步迈入全面小康，但这并不意味着边疆乡村发展可以一劳永逸，巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村振兴任务依然艰巨。以推进边疆农业农村现代化为目标，将乡村振兴作为边疆民族地区构建新发展格局的重要突破口来抓，夯实拓展脱贫攻坚的物质基础，建立防范返贫的长效机制，推动脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接与相互促进，立足乡村发展实际、区位优势与资源禀赋等，分类推进乡村振兴。第三，以高质量公共服务的供给，满足边疆民众对美好生活的需要。脱贫攻坚“两不愁，三保障”的实现，保障了边疆民族地区贫困人口的生存权和发展权。而发展进入新阶段，需要在坚持以人民为中心的发展理念的基础上，继续支持、完善公共基础设施的建设或公共服务的供给，着力解决好边疆民族地区民众的住房、教育、医疗、就业、养老等方面的民生短板问题，满足边疆民众对高质量公共服务可及性和均等化的现实诉求。

  ①马大正认为，中国边疆学构成了中国边疆学学术体系的“一体”，而中国边疆理论体系研究、中国边疆历史研究、中国边疆治理研究则构成了中国边疆学的“三领域”。

  ②“从辽宁的鸭绿江口到广西的北部湾畔，沿我国2.2万公里的陆地边境线个边境县(旗、市、区)，有民族自治地方县111个，有30多个民族与国外同一民族毗邻。”参见中华人民共和国国家民族事务委员会《兴边富民行动向纵深推进》(。

  ③“三项照顾”政策“即由国家来确定贫困、边远、交通不便的民族地区，以县级区域为单位享受国家对民族贸易的优惠”。

  ④“权力的文化网络”由杜赞奇(Prasenjit Duara)提出。杜赞奇使用“权力的文化网络”这一模式来理解晚清社会中帝国政权、绅士以及其他社会阶层的相互关系，并将对文化及合法性的分析置于权力赖以生存的组织框架之中。在组织结构方面，文化网络是在地方社会中获取权威和其他利益的源泉。也正是在文化网络中，各种政治因素相互竞争，领导体系得以形成，而其他职能有赖于这一组织基础。

  ⑤“道义经济”是詹姆斯·C.斯科特(James C.Scott)在探讨农民问题时提出的一个概念。他认为，在“安全第一”的生存伦理下，农民追求的不是收入的最大化，而是较低的风险分配与较高的生存保障。

  ⑥发展主义的一个重要信念，就是认为经济增长比不增长好，快速增长又比缓慢增长好。这种将发展等同经济增长，再将经济增长等同美好生活的信念，本是特定的历史产物，却被看作普遍真理，支撑着整套发展主义的话语，将丰富多元的人类需求和自然生态简化成单一的向度，仅以经济指标来衡量。

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